【中国自然资源报】董祚继:全方位多层次建设全国统一土地市场

  • 董祚继 (中国自然资源报)
  • 创建于 2022-05-23
  • 266

  编者注:中国科学院大学经济与管理学院博士生导师董祚继。

  随着信息化时代的到来和知识经济的崛起,土地是否一如既往地发挥着重要作用?答案是肯定的。前不久发布的《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》(以下简称《意见》)在部署“打造统一的要素和资源市场”时,首先提到的就是健全城乡统一的土地市场。

  建设全国统一的土地市场具有基础性、全局性重大意义。首先,土地市场化配置是推动实体经济发展的基础支撑。近年来,不论是在传统产业发展和乡村振兴中,还是在高端高新产业发展中,土地的保障作用都十分突出;不论是工业化、城镇化加速发展的中西部地区,还是已步入工业化、城镇化后期且金融、数字经济等高度发展的沿海省份,皆深感“缺地”。显然,在我国这样一个拥有14亿多人口的发展中大国,土地要素功能仍未减弱,其在相当长历史时期仍是经济社会发展的基本依托。通过土地要素市场化改革优化土地配置、提高用地效率,是我国走向现代化必须解决的重大课题。

  其次,土地市场化配置是深化供给侧结构性改革的内在要求。与劳动力、资本、技术和数据四类生产要素相比,土地要素市场化配置程度明显偏低。目前,集体经营性建设用地入市只有零星落地,而国有建设用地供应中,有偿出让土地占比不足四成,以招拍挂方式出让的住宅和商业用地更是不足两成。其中固然有土地位置不可移动、数量不可增加、具有公益性等因素,但土地市场化配置改革总体滞后仍是不争的事实。加快这一进程不仅是土地制度改革的大势所趋,也是联动推进各类要素市场化配置改革的内在要求。

  最后,土地市场化配置是促进区域城乡协调发展的客观需要。我国区域之间、城乡之间发展不平衡、不协调,其中既有自然、历史等原因,也与生产力布局和国土空间格局不够合理密切相关。土地位置不可移动,但土地用途可以在级差地租作用下合理调节,进而推动区域、城乡空间格局优化。

  笔者以为,近年来,我国土地制度改革不断深化,促进了土地要素市场化配置。下一步,还要按照构建统一大市场的要求,着眼国家发展战略实施,全方位、多层次推进全国统一土地市场建设。

  着眼实施主体功能区战略,探索建立用地指标跨省域交易机制。《意见》提出的“完善城乡建设用地增减挂钩节余指标、补充耕地指标跨区域交易机制”,不仅包括省域内,还应该包括省域间。我国各地自然条件复杂多样,资源环境承载力各异。划定主体功能区,对城市化地区、农产品主产区、生态功能区实行不同的空间开发保护政策,是统筹推进经济、社会与生态文明建设的战略举措。近年来,各地增减挂钩节余指标、补充耕地指标跨省域调剂试点成效显著,但覆盖范围较小,应在完善制度基础上,逐步扩大到全部国土空间,推动资源和资金在省域之间双向流动、平等交换和优化配置,使之成为优化国土空间开发格局、实施主体功能区战略的重要工具。

  着眼实施区域重大战略,优先开展区域土地市场一体化建设。建设全国统一大市场与发挥区域比较优势是相辅相成的关系。土地资源作为区域空间开发的物质基础,加快区域土地市场一体化建设是应有之义。要结合区域重大战略、区域协调发展战略的实施,以发挥资源比较优势、推进一体化发展为导向,加快建立区域内土地要素流动机制,允许增减挂钩节余指标和补充耕地指标优先在区域内交易调剂;统一编制区域性空间规划,统筹用地安排;支持合作共建园区,实行利益共享;制定区域性产业用地政策,清除土地优惠政策差异,促进土地要素优化配置。

  着眼全面实施乡村振兴战略,加快建设城乡统一的建设用地市场。城乡土地权能不平等、不能公平交易和有序流转,是制约农业农村发展的关键因素,也是加剧城乡用地错配、资源利用低效的根本原因。目前,全国村庄用地在城乡建设用地中的占比超六成,但只承载了全国三成多的人口,调整优化的空间很大。因此,着力构建城乡统一的建设用地市场、促进城乡用地结构优化和空间重塑,仍是土地制度改革的重中之重。当务之急,是结合全面推进乡村振兴,建立完善集体建设用地入市用途、收益分配、交易服务等制度,推动修法成果落地;着力深化宅基地权利保障、有偿退出、有偿使用试点探索,有序推进宅基地“三权分置”改革。

  着眼实施新型城镇化战略,统筹推进城镇一二级土地市场建设。城镇是经济建设的主舞台,也是土地统一市场建设的主平台。要按照《意见》要求,加快推进制度建设和机制创新。一是按照“统筹增量建设用地与存量建设用地,实行统一规划,强化统一管理”的要求,加强详细规划和规划许可制度建设,落实“增存挂钩”机制,促进城镇空间结构优化;二是按照“完善全国统一的建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场”的要求,健全市场制度规则,完善土地财税机制,促进城市更新;三是按照“完善财政转移支付和城镇新增建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩政策”的要求,建立“人地钱联动”机制,将吸纳农业转移人口落户数量和提供保障性住房规模相挂钩作为年度新增城镇建设用地指标分配的依据,同时健全农户“三权”市场化退出政策,夯实农业转移人口市民化的土地产权制度基础。

 

责任编辑:刘虹洁